/ / / «Обеспечение конституционности законотворческого процесса...»

«Обеспечение конституционности законотворческого процесса в Палате Представителей Национального Собрания Республики Беларусь» (Гуйвик Н.В., Лапеко И.Д.)

Рассматриваются вопросы законодательной деятельности с позиций взаимодействия с Конституционным Судом. Анализируются законодательные акты в этой сфере. Исследуются основные формы контроля за конституционностью правовых актов. Формулируются выводы о признании решений Конституционного Суда источником права и нормативно-доктринальным феноменом судебного конституционализма. Приводятся примеры правовых позиций Конституционного Суда. Ставится вопрос об ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение требований Конституционного Суда, изложенных в заключениях, решениях, правовых позициях, за качество принимаемых законов. Рассматривается Послание Конституционного Суда как своеобразный предправовой источник социального регулирования.

Статья 7 Конституции Республики Беларусь (далее – Конституция) определяет, что государство, все его органы и должностные лица действуют в пределах Конституции и принятых в соответствии с ней актов законодательства; правовые акты или их отдельные положения, признанные в установленном законом порядке противоречащими положениям Конституции, не имеют юридической силы.

Часть первая статьи 116 Конституции устанавливает, что контроль за конституционностью нормативных актов в государстве осуществляет Конституционный Суд Республики Беларусь (далее – Конституционный Суд, Суд).

То, что главной задачей Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь (далее – Палата представителей) на современном этапе должна быть полная реализация норм конституции, объясняется не только формальным требованием ее приоритета, но и тем, что она является воплощением правовой идеологии, которая, в свою очередь, в значительной степени предопределяет содержание государственной идеологии. Государство и общество только выиграют, если законы будут выстраиваться в строгом соответствии с Конституцией. В настоящее время процедура создания нового закона предполагает соблюдение достаточно широкого спектра правовых принципов, суть которых состоит в том, чтобы не допустить появления в правовой системе государства некачественных, неэффективных, а порой и не отвечающих требованиям времени нормативных правовых актов. Именно правовым принципам принадлежит определяющая роль в формировании самих правовых предписаний, отражающих объективные потребности общества в правовых регуляторах. Следование этим принципам помогает законодателю, иным властным субъектам избегать законотворческих ошибок, снижает вероятность создания неэффективных правовых норм [1].

Законотворческий процесс, под которым мы понимаем деятельность, направленную на создание, изменение или отмену законов, является одним из важнейших направлений деятельности государства [2].

В каждом государстве законотворческий процесс имеет свои особенности, но общим везде является создание и непрекращающееся совершенствование целостной, внутренне согласованной и непротиворечивой системы законодательных норм, регулирующих сложившиеся в обществе разнообразные отношения [3].

Если в процессе законотворчества отсутствует какое-нибудь действие или изменяется их очередность, то желаемый результат (под которым мы понимаем вступление в силу качественного и эффективного закона) либо не достигается вообще (отклонение законопроекта в одном из чтений, возвращение с возражениями Президента Республики Беларусь либо отклонение верхней палатой парламента и т.д.), либо достигается с большим трудом, поскольку деятельность участников процесса оказывается рассогласованной, время обсуждения и принятия закона увеличивается, что требует больших финансовых ресурсов, не обеспечивается также и качество принятого закона.

Следовательно, вопросы, касающиеся содержания законотворческой деятельности, ее субъектов, очередности осуществления этапов и того, как проводится каждый из них, не могут быть решены произвольно, субъективно, исходя из декларативных либо демагогических соображений. Они должны быть четко закреплены системой взаимосвязанных конституционных и других нормативных (в основном законодательных) актов, общеобязательных для всех органов, организаций и отдельных лиц, участвующих в процессе законотворчества, то есть служить правовой основой законотворчества. Подобная юридическая база должна быть гибкой, не душить инициативу, а давать ей разумный простор. Несовершенство правовой основы законотворчества оказывает пагубное воздействие на законотворческую деятельность вообще.

В этом плане Палата представителей видит свою задачу в совместной согласованной работе со всеми ветвями власти, в том числе и судебной, по совершенствованию действующего законодательства. Этой задаче подчинена и настоящая статья, в рамках которой хотелось бы обратить внимание на наиболее существенные резервы повышения качества законодательства, касающиеся конституционности законотворческого процесса.

В научной литературе верно отмечается, что «Конституционный Суд как институт конституционного контроля по своему предназначению в государственно-правовой системе призван обеспечивать (контролировать) конституционно обусловленный уровень определенности законодательства, а также – в меру своих полномочий – ликвидировать издержки законотворческого процесса и законодательного регулирования» [4]. Более того, Конституционный Суд, по нашему мнению, по природе своей деятельности и особенностям юридической силы принимаемых решений все в большей степени – и это становится все очевиднее для юриспруденции – приближается в своих правовых характеристиках к правотворчеству. В этом плане он действительно обладает «квазихарактеристиками», но не «квазисуда», а «квазиправотворческого» органа, что, однако, не лишает его статусных качеств полноценного судебного органа [5].

Взаимодействие Палаты представителей и Конституционного Суда в целом, по нашему мнению, носит конструктивный характер, что полностью соответствует конституционному принципу разделения властей.

Оно основано, прежде всего, на Конституции, Кодексе Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей (далее – Кодекс), Законе Республики Беларусь «О Национальном собрании Республики Беларусь», Законе Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», Законе Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» и регламентах Палаты представителей и Конституционного Суда.

В соответствии с частью первой статьи 6 Кодекса Конституционный Суд призван обеспечивать в том числе и утверждение законности в нормотворчестве, а согласно части первой статьи 14 решения Конституционного Суда исполняются в порядке, установленном законодательными актами.

Исходя из статьи 116 Конституции и статьи 22 Кодекса, Конституционный Суд дает заключения, принимает решения и принимает ежегодные послания Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь.

Контроль за конституционностью правовых актов производится в двух основных формах: предварительного (превентивного) контроля (Декрет Президента Республики Беларусь от 26 июня 2008 г. № 14 «О некоторых мерах по совершенствованию деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Кодекс) и последующего контроля (статья 116 Конституции, Кодекс).

Предварительный контроль конституционности осуществляется в обязательном порядке в отношении всех законов, принятых Палатой представителей и одобренных Советом Республики, до их подписания Главой государства.

Обязательный предварительный контроль конституционности законов не относится к юридической экспертизе, поскольку не предусматривает непосредственного взаимодействия (направление взаимных официальных писем, обоснований, доработанных проектов, проведение согласительных совещаний и т.п.) между нормотворческим органом (парламентом) и Конституционным Судом, а сам факт проведения этого контроля не препятствует проверке конституционности законов после их вступления в силу в порядке последующего контроля на основании обращений уполномоченных субъектов. При осуществлении данного контроля проверяется конституционность законов путем установления их соответствия Конституции, другим законодательным актам, международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь, по содержанию норм и форме законов, с точки зрения разграничения компетенции между государственными органами, по порядку принятия, подписания, опубликования и введения в действие законов. Аналогичный механизм проверки конституционности применяется при осуществлении последующего контроля конституционности действующих нормативных правовых актов (с отличием в том, что при данном виде контроля Конституционным Судом имеется в виду не только буквальный смысл исследуемого нормативного правового акта, но также и смысл, придаваемый ему практикой применения) [6].

Следует отметить, что сложившаяся многоступенчатая система подготовки законопроектов (с наличием взаимодополняющих экспертных инстанций и четкой системы координации нормотворческого процесса) позволила за время существования института предварительного контроля конституционности законов (с 2008 года) исключить случаи вынесения Конституционным Судом решений о признании принятых законов или их отдельных положений неконституционными.

В контексте общемировой конституционной практики должен оцениваться и характер воздействия конституционного правосудия на законотворческий процесс.

Конституционный Суд играет значительную роль в становлении и развитии современного национального конституционализма и конституционного законодательства, а посредством этого – и отраслевого законодательства. Признавая ту или иную норму неконституционной, Конституционный Суд лишает ее юридической силы, то есть отменяет ее. Уже отсюда следует, что соответствующее решение Конституционного Суда не лишено свойств нормативного акта, направленного, как известно, на установление либо изменение, отмену правовых норм или на изменение сферы их действия.

Как в нашей стране, так и в других государствах континентального права в последние годы наметилась тенденция признания судебной практики в качестве источника права. Таким источником права рассматриваются в первую очередь решения конституционных судов. При этом, однако, юридическая природа последних, например с точки зрения их соотношения с судебным прецедентом, определяется авторами по-разному [7].

Одним из показателей состояния конституционной законности в государстве является исполнение заключений и решений Конституционного Суда. В соответствии со статьей 24 Кодекса заключения и решения Конституционного Суда являются окончательными, обжалованию и опротестованию не подлежат, действуют непосредственно и не требуют подтверждения другими государственными органами, иными организациями, должностными лицами, вступают в силу со дня их принятия, если в этих актах не установлен иной срок. Согласно части семнадцатой статьи 85 Закона Республики Беларусь от 8 января 2014 года «О конституционном судопроизводстве» решения Конституционного Суда об устранении в нормативных правовых актах пробелов, исключении в них коллизий и правовой неопределенности являются обязательными для рассмотрения государственными органами, должностными лицами в соответствии с их компетенцией. В соответствии с частями первой и второй статьи 86 этого же Закона в случае принятия заключений (если в нем не указано иное) Совет Министров Республики Беларусь не позднее трех месяцев после принятия заключения Конституционного Суда обязан внести в Палату представителей проект закона о признании утратившим силу закона, признанного неконституционным, либо проект закона о внесении изменений и (или) дополнений в этот закон, либо проект нового закона с тем же предметом правового регулирования.

В 2014 году Палатой представителей на основании инициативного обращения было внесено в Конституционный Суд предложение о проверке конституционности отдельных положений Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – УПК), касающихся обеспечения судебной защиты достоинства и чести гражданина в случае прекращения уголовного дела по причине его смерти. Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 12 июня 2014 г. № З-928/2014 «О соответствии Конституции Республики Беларусь пункта 7 части 1 статьи 29 и пункта 1 части 1 статьи 303 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь» установлено, что отдельные положения УПК не соответствуют Конституции в той мере, в какой они позволяют органу, ведущему уголовный процесс, в случае смерти подозреваемого или обвиняемого отказать в возбуждении уголовного дела, а по возбужденному делу прекратить производство без согласия его близких родственников. Таким образом, были устранены препятствия для защиты чести и доброго имени покойного и законных интересов его близких родственников. До 12 сентября 2014 г. в соответствии с законодательством Совет Министров Республики Беларусь должен был внести в Палату представителей проект соответствующего закона, однако он был внесен только 8 декабря 2015 г., а принят в первом чтении 30 июня 2016 г. (при внесении название законопроекта «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь по вопросам производства по материалам и уголовному делу в случае смерти подозреваемого, обвиняемого, лица, подлежавшего привлечению в качестве подозреваемого, обвиняемого»). Исходя из изложенного, препятствия оказались не устранены, уголовное дело до настоящего времени судом по существу не разрешено.

В рамках рассмотрения конституционности законотворческого процесса следует остановиться и на исполнении государственными органами (должностными лицами), вовлеченными в процесс обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом в решениях по результатам обязательного предварительного контроля конституционности законов, что должно способствовать эффективному государственному управлению и повышению доверия к институтам государственной власти.

Юридическая природа решений Конституционного Суда как источников права и нормативно-доктринального феномена судебного конституционализма решающим образом связана с получающими отражение в соответствующих решениях правовыми позициями. «Правовая позиция Конституционного Суда – это некая основополагающая или, по крайней мере, одна из важных правовых идей, сформулированных Судом по итогам рассматриваемого дела, которая может быть выражена в концентрированном виде как в качестве отдельного положения, так и (чаще всего) в виде сквозной идеи, характеризующейся общей предметно-целевой направленностью и едиными доктринально-конституционными началами, находящимися, как правило, в логическом соподчинении с резолютивной частью итогового решения Конституционного Суда» [5]. Это только одно из множества воззрений на понятие и сущность «правовых позиций», но на сегодняшний день можно говорить о том, что среди юристов сформировалось представление о правовых позициях суда как интерпретационных актах толкования правовых норм, в результате которых выявляется конституционный смысл исследованных судом нормативных правовых актов. Проблема правовых позиций Конституционного Суда в настоящее время представляет интерес для значительного количества конституционалистов. В правовой литературе ведутся исследования многих граней данного юридического явления – его понятия, существенных признаков, роли в системе права, содержания правовых позиций Конституционного Суда по конкретным группам общественных отношений и других аспектов. Некоторые ученые, в частности М.И.Пастухов, считают, что «в силу своей абстрактности правовые позиции не могут быть судебными прецедентами» [8]. Под правовыми позициями Конституционного Суда необходимо, на наш взгляд, понимать содержащиеся в мотивировочной части решений Конституционного Суда его аргументированные точки зрения, мнения, суждения, умозаключения или выводы, содержащие формулировки конституционно-правовых принципов, правовых идей и иных фундаментальных правовых конструкций, которыми руководствовался Конституционный Суд, принимая решения по конкретным делам.

По этому поводу уместно, как представляется, вспомнить слова французского ученого, крупнейшего специалиста в областях сравнительного правоведения и юридической географии мира Рене Давида, который писал о том, что место, отводимое судебным решениям среди других источников права, действительно отличает романо-германские правовые системы от системы английского общего права. Вместе с тем он же призывал к тому, чтобы при решении вопроса о значении судебных решений остерегаться готовых формул, которые подчеркивают исключительность закона и не признают источником права судебную практику. По его мнению, эти формулы чаще всего выражают разрыв между теорией и практикой, между университетами и дворцами правосудия. «Но на этом основании, – пишет он, – нельзя делать вывод, что судебные решения не являются источником права. Чтобы иметь правильное представление по данному вопросу, нужно не столько интересоваться формулировками различных авторов и доктринальными произведениями, сколько обратить внимание на другой фактор – на все увеличивающееся число различного рода сборников и справочников судебной практики. Эти сборники и справочники пишутся не для историков права или социологов и не для удовольствия их читателей: они создаются для юристов-практиков, и их роль объяснима лишь тем, что судебная практика является в прямом смысле слова источником права. Количество и качество этих сборников могут дать представление и о важности судебной практики как источника права в романо-германских правовых системах» [9].

По нашему мнению, правовые позиции Конституционного Суда, безусловно, являются источником права. Однако это обстоятельство не освобождает законодателя от сбора правовой информации по тому или иному поводу, ее концептуального осмысления, разработки корректирующего законопроекта, подготовки сопроводительных документов для его рассмотрения и принятия парламентом, то есть от прохождения всех этапов нормотворческой технологии.

Сейчас уже можно говорить и об опосредованном влиянии правовых позиций Конституционного Суда на законодательство и правоприменительную практику. Решения Суда, его правовые позиции постепенно получают отражение в юридической литературе, в том числе учебной. Они изучаются в учебных заведениях юридического профиля и тем самым сказываются на формировании правосознания и, если угодно, правовой идеологии профессорско-преподавательского состава и выпускников этих заведений. Молодые юристы, приходящие в государственные органы, в различные хозяйственные организации всех форм собственности, применяют право с учетом правовых позиций Конституционного Суда [10].

Конституционный Суд в Послании Конституционного Суда Республики Беларусь Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь «О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2015 году» [11] констатирует, что законодателем реализован ряд правовых позиций, сформулированных Конституционным Судом в результате системного анализа положений Конституции и уяснения конституционно-правового смысла норм законов в ходе осуществления обязательного предварительного контроля их конституционности.

Так, в решении от 25 ноября 2009 г. № Р-377/2009 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам декларирования физическими лицами доходов, имущества и источников денежных средств» Конституционный Суд обратил внимание на необходимость согласования положений законов Республики Беларусь от 4 января 2003 года «О декларировании физическими лицами доходов и имущества» и от 20 июля 2006 года «О борьбе с коррупцией», определяющих круг близких родственников, проживающих совместно и ведущих общее хозяйство с государственными должностными или приравненными к ним лицами и обязанных представлять декларации о доходах и имуществе.

С учетом правовой позиции Конституционного Суда в статье 1 Закона Республики Беларусь от 15 июля 2015 года «О борьбе с коррупцией» уточнено понятие «близкие родственники», которое соответствует аналогичному понятию, содержащемуся в Законе Республики Беларусь «О декларировании физическими лицами доходов и имущества».

В решении от 4 декабря 2012 г. № Р-780/2012 Конституционный Суд отметил несоответствие принципу правовой определенности статьи 5 Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования» и положений законов Республики Беларусь «Об охране атмосферного воздуха» и «Об обращении с отходами» в части сроков действия разрешений на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разрешений на хранение и захоронение отходов производства и конкретизации государственных органов, наделенных правом выдачи комплексных природоохранных разрешений.

Законодателем учтена правовая позиция Конституционного Суда путем устранения выявленной правовой неопределенности законами Республики Беларусь от 15 июля 2015 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «Об обращении с отходами» и от 24 декабря 2015 года «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений». Нормой последнего закона исключена статья 5 Закона Республики Беларусь от 12 декабря 2012 года «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования», а также установлено, что комплексные природоохранные разрешения выдаются территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

В решении от 5 июня 2014 г. № Р-925/2014 «О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам направления граждан в лечебно-трудовые профилактории и об условиях нахождения в них» указывалось, что норма проверяемого Закона, предусматривающая возмещение ущерба (компенсирование вреда) путем совершения исполнительной надписи, не в полной мере учитывает ранее выраженную Конституционным Судом правовую позицию. Согласно данной позиции для установления обязанности осужденного возместить ущерб (компенсировать вред), причиненный исправительному учреждению своими противоправными действиями, необходимо доказывание в том числе наличия вреда и его размера, противоправности действий осужденного, причинной связи между такими действиями и наступившим вредом, что возможно только в результате судебного разрешения спора по иску. Законодателю было предложено при дальнейшем совершенствовании законодательства исходить из необходимости обеспечения конституционного права на судебную защиту, закрепленного в части первой статьи 60 Конституции, гарантирующей каждому защиту его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки.

Правовая позиция Конституционного Суда учтена в Законе Республики Беларусь от 15 июля 2015 года «О внесении изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам деятельности внутренних войск Министерства внутренних дел Республики Беларусь», в соответствии с которым из Закона Республики Беларусь «О порядке и условиях направления граждан в лечебно-трудовые профилактории и условиях нахождения в них» исключено положение о возмещении ущерба (компенсировании вреда), причиненного лечебно-трудовому профилакторию, путем совершения исполнительной надписи.

Таким образом, в указанном Законе реализована правовая позиция Конституционного Суда и тем самым соблюден принцип правовой обеспеченности путем полного и конкретного закрепления правовых предписаний на основе принципов и норм Конституции.

Приведенные решения лишний раз подтверждают, что Конституционный Суд является действительным гарантом правовой охраны Конституции, причем в отношении не только действующих актов, но и будущей законотворческой деятельности законодателя. Безусловно, своими решениями Конституционный Суд нередко ограничивает законодателя необходимостью принятия конкретного акта или акта с конкретным содержанием. Однако надо обратить внимание на то, что такими рекомендациями Конституционный Суд не устанавливает конкретных правил, а только определяет возможные границы для законодателя на будущее в пределах конституционного регулирования. Подобные положения, выработанные Конституционным Судом, являются обязательными и подлежат учету со стороны палат. В частности, Палата представителей, конечно же, должна отслеживать их, учитывая в своей законотворческой деятельности. Палате представителей в решении этого вопроса помогает, в частности, и сам Конституционный Суд, регулярно направляя перечень решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования, возможно, даже в первоочередном порядке.

Таким образом, влияние Конституционного Суда на деятельность парламента, на законотворчество, на развитие вообще правовой системы огромно. Конституционный Суд любым своим решением создает типичные правовые нормы, причем акты высшего органа конституционного судопроизводства стоят подчас выше актов парламента и Президента. Это объяснимо. Конституционный Суд выступает «негативным законодателем», признавая акт или его отдельные предложения неконституционными, после чего они утрачивают юридическую силу, а международный договор не подлежит введению в действие и применению. Кроме того, этот орган воздействует на законодателя после признания акта неконституционным, вызывая необходимость принятия новых актов, дополнительных законов. При этом Конституционный Суд ограничивает своими принятыми ранее решениями рамки правотворческой деятельности законодателя. Более того, он нередко предопределяет необходимость регулирования тех или иных отношений, указывая законодателю на правовые пробелы [12].

Авторами так подробно расписана реализация правовых позиций Конституционного Суда, чтобы проиллюстрировать разбежку сроков реализации: 6 лет в первом, 3 года во втором и 1 год в третьем случаях.

В статье 88 Закона Республики Беларусь «О конституционном судопроизводстве» имеется общая отсылка к тому, что за неисполнение вступивших в законную силу заключений, решений Конституционного Суда либо воспрепятствование их исполнению наступает ответственность в соответствии с законодательными актами. Как отмечает Г.А.Василевич, «если ответственность будет наступать за неисполнение не только заключений, но и решений, то это можно только поддержать. Но надо иметь в виду, что уже сейчас в таком законодательном акте, как Уголовный кодекс Республики Беларусь (статья 423), за неисполнение судебного акта предусмотрена ответственность должностных лиц в виде штрафа или лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью» [13]. Полагаем, что речь в статье 423 все же идет о судебных постановлениях судов общей юрисдикции, так как общественная опасность невыполнения, к примеру, «правовых позиций» Конституционного Суда по своей тяжести явно не достигает сразу уголовной ответственности. Тем более, Кодекс не раскрывает такой юридический термин, как «судебный акт»: согласно абзацу девятому статьи 1 Кодекса «судебное постановление – заключение Конституционного Суда Республики Беларусь, а также приговор, решение, постановление, определение иных судов Республики Беларусь».

Таким образом, правовые позиции Конституционного Суда зачастую не находят своего отражения в деятельности соответствующих органов, принимающих участие в законотворческом процессе (в частности, в планировании), по причине отсутствия всесторонней правовой регламентации этой формы конституционного контроля. Проблема реализации решений Конституционного Суда по-прежнему актуальна. На такую мысль наводит информация, содержащаяся в ежегодных посланиях. Эта проблема в значительной степени проявляется и в деятельности правоприменительных органов. Данная ситуация порождена разными причинами. Среди них называют недостатки установленного в законодательстве порядка реализации решений Конституционного Суда; психологию правоприменителя, а именно его желание настоять на правильности своего решения и непринятие чужого толкования в качестве более правильного; сохраняющийся в обществе, во властных структурах правовой нигилизм; отсутствие ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда и др. [14].

Приведенные примеры ставят на повестку дня вопрос об ответственности за невыполнение или несвоевременное выполнение требований Конституционного Суда, изложенных в заключениях, решениях, правовых позициях, за качество принимаемых законов.

Введение ответственности за качество принимаемых законов не является чем-то экстраординарным, хотя и может так восприниматься. Во-первых, закон – это продукт человеческой деятельности, следовательно, лицо, его создавшее, должно нести ответственность за результат своей работы. Во-вторых, мировой практике давно известна личная ответственность за качество принимаемых законов. Например, в 1869 году в Англии было создано особое учреждение, на которое возлагалась ответственность за изготовление всех биллей. Возглавлял его юрисконсульт министерства казны по парламентским делам. Всем правительственным ведомствам Англии предоставлялось право обращаться к нему за помощью и советом, поскольку он являл собою лицо, прямо ответственное за все их законопроекты. И в этом, по мнению видного английского юриста того времени К.Ильберта, не усматривалось ущемление роли и прав законодателя: «При ранее существовавшем порядке могло случиться так, что какой-либо билль, плохой по существу и (или) форме, проходил через парламент только потому, что ни на ком не лежала обязанность задержать или исправить его, если никто в этом прямо не был заинтересован» [15].

Очевидно, что упомянутый юрисконсульт по парламентским делам в Англии отвечал не за существо и содержание принимаемых парламентом законодательных актов, а за юридико-технический аспект законотворчества.

В Республике Беларусь назрела необходимость в формировании института ответственности должностных лиц органов и их представителей, участвующих в законодательном процессе, за качество и содержание принимаемых законов. Предлагается для обсуждения вопрос о введении специального механизма юридической ответственности лиц (организаций), не исполняющих решения Конституционного Суда, в рамках которого могли бы применяться следующие санкции: официальное предупреждение; освобождение от должности должностных лиц; штрафы, применяемые к нарушителям законотворческого процесса.

Безусловно, реализация юридической ответственности в этом плане требует детальной теоретической и практической проработки. По мнению ученых, занимающихся этой проблемой, малоисследованной остается проблема бездействия в законотворчестве, на практике отсутствуют и эффективные меры конституционно-правовой, уголовной, административной, гражданско-правовой и иной ответственности. Между тем бездействие в законотворческом процессе – это неисполнение уполномоченным органом социальной или юридической обязанности по принятию, изменению либо отмене нормативных актов в целях совершенствования нормативно-правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в интересах личности, общества и государства.

Таким образом, бездействие в законотворчестве представляет собой ситуацию, когда государственный орган должен создать (изменить, отменить) определенный массив законодательных норм, но по тем или иным причинам (не связанным с интересами общества и государства) этого не делает.

Примеры подобного рода имеют место быть. Несмотря на указания Конституционного Суда, устанавливающие обязанность принятия нормативных актов, и наличие потребности в законодательном регулировании определенных отношений, а также на существующий в отечественном праве механизм обязывания правотворческих органов заключениями и решениями Конституционного Суда, назревшая в правовой жизни потребность в появлении, изменении или отмене норм права остается.

Одновременно с вышеперечисленными правами в обеспечении конституционности законотворческого процесса Конституционный Суд наделен по существу «эксклюзивным» правом обращаться к Президенту Республики Беларусь и палатам Национального собрания Республики Беларусь с ежегодным посланием о состоянии конституционной законности в Республике Беларусь, основываясь на результатах своей деятельности (аналогичным правом обладает только Президент Республики Беларусь). Послание представляет собой особый правовой акт органа конституционного контроля, основанный на анализе материалов рассмотренных им дел и адресованный Главе государства и законодательному органу власти. Послание выполняет двойственную роль: с одной стороны, оно является одним из инструментов воздействия, используемых органом конституционного правосудия в системе «сдержек и противовесов», с другой стороны, послание выступает в качестве средства обеспечения исполнения решений Конституционного Суда, а в широком смысле – способствует соблюдению органами государственной власти конституционной законности [16].

Формат посланий удобен для выделения на основе анализа конституционно-судебной практики системных проблем законодательства и правоприменения, для устранения которых помимо изменений законодательства могут быть задействованы и конституционно-судебные средства, такие как прояснение содержания конституционных положений в процедуре официального толкования Конституции [17].

Послание Конституционного Суда выступает в известной мере как квинтэссенция всей его деятельности за определенный период. Оно позволяет показать наиболее важные результаты такой деятельности и внести значимые рекомендации для законодательной и правоприменительной практики [18]. Однако для эффективной реализации данного института необходима его всесторонняя правовая регламентация. Как тема для обсуждения предлагается законодательно закрепить последствия обращения с посланием в виде нормы о том, что палаты Национального собрания рассматривают на своих пленарных заседаниях вопрос о законодательных мерах в связи с посланием Конституционного Суда в течение одного месяца со дня его заслушивания и вносят вытекающие из него коррективы в свои планы законотворческой деятельности. Это предложение направлено на то, чтобы «оживить» институт послания, превратить его в реальный инструмент обеспечения конституционной законности в стране. Послания в указанном значении, будучи одним из средств овеществления государственной политики, имели бы качество своеобразных предправовых источников социального регулирования (как и послания Президента Республики Беларусь белорусскому народу и Национальному собранию).

В завершение анализа перспективных направлений повышения конституционности законодательства на современном этапе следует указать на целесообразность еще большего урегулирования содержания и процедуры внесения Конституционным Судом посланий в палаты Национального собрания, которые способствовали бы усилению воздействия итоговых решений Конституционного Суда на законотворческую деятельность парламента. Это одно из важных направлений деятельности Конституционного Суда требует развернутой юридической регламентации вопросов, касающихся определения тематики, структуры, сроков подготовки и правовых последствий рассмотрения принятых посланий на законодательном уровне. Весьма полезным с учетом накопленного опыта конституционных судов ряда зарубежных стран (Венгрия, Португалия) в целях расширения участия Конституционного Суда в обновлении системы законодательства будет передача права Конституционному Суду в случаях, установленных законом, информировать правотворческие органы государственной власти о возникновении неконституционных пробелов в законотворчестве вследствие промедления законодателя, препятствующих прямому, непосредственному действию норм Конституции, и вносить свои предложения, рекомендации по их устранению. Наконец, важнейшим юридическим средством, призванным способствовать обеспечению исполнения принятых Конституционным Судом решений, явится создание специального контрольного механизма, предусматривающего право вносить соответствующие представления в компетентные органы государственной власти о принятии надлежащих мер по реализации предложений и правовых позиций, содержащихся в вынесенных им решениях, а также ведение единого правового мониторинга исполнения актов Конституционного Суда в правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной власти.

Таким образом, учитывая различные варианты воздействия Конституционного Суда на законотворческую деятельность парламента, представляется, сегодня органу конституционного судебного контроля следует усилить взаимодействие с Палатой представителей по всем названным направлениям с целью развития законодательства в конституционных границах. Но необходима и обратная связь в части обязательного исполнения судебных решений.

Список цитированных источников

1. Василевич, Г. А. Актуальные вопросы развития национальной правовой системы на современном этапе / Г. А. Василевич // Весці Нац. акад. навук Беларусі. – 2014. – № 1. – С. 102–112.

2. Баев, В. Г. Качество нормативных правовых актов об ответственности законодательной власти за результаты своей деятельности / В. Г. Баев, А. Н. Марченко, С. В. Мещерякова // Совр. право. – 2016. – № 3. – С. 5–10.

3. Путятина, А. Г. Законодательный процесс как сфера взаимодействия различных ветвей власти / А. Г. Путятина // Конституционное и муниципальное право. – 2009. – № 17. – С. 15–19.

4. Бондарь, Н. С. Правовая определенность – универсальный принцип конституционного нормоконтроля (практика Конституционного Суда РФ) / Н. С. Бондарь // Конституционное и муниципальное право. – 2011. – № 10. – С. 4–10.

5. Бондарь, Н. С. Судебный конституционализм: доктрина и практика / Н. С. Бондарь. – М. : Норма : Инфра-М, 2016. – 527 с.

6. Кузуров, Д. В. Актуальные вопросы нормотворческой деятельности в Республике Беларусь (по состоянию на 01.04.2012) // КонсультантПлюс. Беларусь. Комментарии законодательства / ЗАО «КонсультантПлюс». – Минск, 2016.

7. Зорькин, В. Д. Прецедентный характер решений Конституционного Суда Российской Федерации / В. Д. Зорькин // Журн. рос. права. – 2004. – № 12. – С. 4–7.

8. Пастухов, М. И. Когда слова равны молчанию. Белорусский опыт посланий Конституционного Суда о состоянии конституционной законности / М. И. Пастухов // Сравнительное конституционное обозрение. – 2014. – № 4. – С. 7–26.

9. Давид, Р. Основные правовые системы современности / Р. Давид, К. Жоффре-Спинози. – М. : Междунар. отношения, 2003. – С. 95–96.

10. Баглай, М. Конституционное правосудие в России состоялось / М. Баглай // Рос. юстиция. – 2001. – № 10. – С. 31–35.

11. О состоянии конституционной законности в Республике Беларусь в 2015 году [Электронный ресурс] : решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 20 янв. 2016 г., № Р-1028/2016 // ЭТАЛОН. Законодательство Республики Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.

12. Нечаева, Ж. В. Принципы конституционно-правовой технологии и их роль в повышении эффективности исполнения решений Конституционного Суда / Ж. В. Нечаева // Журн. конституционного правосудия. – 2009. – № 1. – С. 17–21.

13. Василевич, Г. А. Позитивные записки на полях Закона Республики Беларусь от 13.01.2014 № 124-З «О конституционном судопроизводстве» (по состоянию на 18.02.2014) / Г. А. Василевич // КонсультантПлюс. Беларусь. Комментарии законодательства / ЗАО «КонсультантПлюс». – Минск, 2016.

14. Несмеянова, С. Э. О возможном влиянии Конституционного Суда Российской Федерации на законодателя / С. Э.Несмеянова // Журн. конституционного правосудия. – 2010. – № 3. – С. 5–9.

15. Ильберт, К. Техника английского законодательства / К. Ильберт ; пер. с англ. барона А. Э. Нольде (окончание) // Журн. М-ва юстиции. – СПб. : Сен. тип. – 1906. – № 10. – С. 1–47.

16. Василевич, Г. А. Обеспечение конституционной законности в государстве – сфера общей ответственности судебной системы (по состоянию на 28.03.2016) / Г. А. Василевич // КонсультантПлюс. Беларусь. Комментарии законодательства / ЗАО «КонсультантПлюс». – Минск, 2016.

17. Брежнев, О. В. Институт послания Конституционного Суда законодательному органу власти: проблемы теории и практики / О. В. Брежнев // Рос. юстиция. – 2014. – № 9. – С. 42–45.

18. Татаринов, С. А. Некоторые вопросы модернизации и деятельности Конституционного Суда Российской Федерации / С. А. Татаринов // Конституционное и муниципальное право. – 2012. – № 9. – С. 48–52.

Гуйвик Н.В.,
председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству

Лапеко И.Д.,
заведующий отделом по обеспечению деятельности Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по законодательству, кандидат юридических наук